導 論
一 研究背景與問(wèn)題意識
作為一個(gè)以農耕文明為底色和歷史的大國，任何人都無(wú)法質(zhì)疑農村建設的重要性。新世紀，中國的農村建設迎來(lái)前所未有的契機。2002年稅費改革以后，黨和國家對“三農”問(wèn)題空前重視，對工農、城鄉關(guān)系也作出了新的重要判斷。2003年中央召開(kāi)農村工作會(huì )議，胡錦濤總書(shū)記發(fā)表重要講話(huà)，提出全面建設小康社會(huì )最艱巨最繁重的任務(wù)在農村，因此要把解決好“三農”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重。溫家寶總理也指出：“全面小康大目標提出非常重要，但難點(diǎn)重點(diǎn)都在農村?！?004年，在黨的十六屆四中全會(huì )上，胡錦濤總書(shū)記在進(jìn)行國際經(jīng)驗比較的基礎上指出：“綜觀(guān)一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達到相當程度以后，工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村，實(shí)現工業(yè)與農業(yè)、城市與農村協(xié)調發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向?！被谶@種對“三農”問(wèn)題的空前重視以及對工農、城鄉關(guān)系的重要判斷，2003年之后，國家陸續出臺了一系列強農惠農政策，開(kāi)啟了以工促農、以城帶鄉的全新時(shí)代。在諸多名目的強農惠農政策中，2005年底出臺的新農村建設可能是最為重要的一個(gè)。在一些學(xué)者看來(lái)，新農村建設不僅是國家送給農民的一份“大禮包”，更加包含了國家在全球化和風(fēng)險積聚時(shí)代企圖通過(guò)做實(shí)農村以獲得可靠回旋空間的戰略智慧。
賀雪峰認為：“中央提出社會(huì )主義新農村建設戰略，具有重大的理論意義和現實(shí)意義，有可能為中國現代化提供一條嶄新的道路，至少可以為中國現代化提供一個(gè)穩固的農村基礎?！睖罔F軍認為，社會(huì )主義新農村建設具有兩個(gè)大方面的戰略意義，一是促進(jìn)國民經(jīng)濟轉向健康穩定可持續發(fā)展，二是構建社會(huì )主義和諧社會(huì )，緩解“鄉村可治理性”危機。有人估計，“從2006年新農村建設增加投資以來(lái)到2012年，總的增加的農村各種投資6萬(wàn)億”。這種大手筆的投資可謂舉世罕有，空前絕后。
由于中國農村的巨大體量，農村建設具有史詩(shī)般的級別。中國的新農村建設意義非凡，記錄、整理和理解這一正在不斷發(fā)生的進(jìn)程也就成為知識界一項不可回避的任務(wù)。如何記錄、整理和理解中國的新農村建設經(jīng)驗，研究者似乎必須克服兩方面的困境： 一方面，在描述上如何實(shí)現從宏觀(guān)到微觀(guān)、從一般到具體的跨越；另一方面，在分析上如何實(shí)現在綜合性?xún)群蝎@得理論上的聚焦和提煉。對于第一個(gè)困境，本書(shū)采用一般的“以小見(jiàn)大”的方法，即通過(guò)解讀和透視一個(gè)地方性的經(jīng)驗來(lái)獲得對整體的具體化理解。對于第二個(gè)困境，筆者采用了政策執行的觀(guān)察視角，即把新農村建設理解為一種政策的層層落實(shí)和執行過(guò)程。非常幸運的是，筆者所在團隊有幸結識了X區的地方官員朋友，可以近距離、歷時(shí)性地觀(guān)察該區域新農村建設的執行過(guò)程。
二 關(guān)于政策執行的相關(guān)研究
一旦將惠農政策的落實(shí)和執行情況上升為一種政策執行問(wèn)題，那么回顧國內外有關(guān)政策執行的研究文獻就顯然是必要的。但是由于政策執行的文獻浩如煙海，有關(guān)中國政策執行的文獻更是分散難以集中，所以這里的文獻回顧只能算作一種服務(wù)研究目的的粗淺嘗試。
國外的政策執行研究
公共政策可以理解為“政府所作為和不作為的所有內容”。從完整的政策鏈條來(lái)看，政策過(guò)程可以區分為問(wèn)題識別、議程設置、政策制定、政策合法化、政策執行以及政策評估。對公共政策而言，政策執行是一種政策目標的具體化和實(shí)現過(guò)程，具有極其重要的意義。但是長(cháng)期以來(lái)，政策執行是政策形成與政策結果之間被忽視的“黑匣子”，政策執行研究一直到二十世紀七十年代才集中地受到學(xué)者的關(guān)注，政策執行也因為長(cháng)期被忽視而被學(xué)者稱(chēng)為“缺失的環(huán)節”。1973年，普雷斯曼和威爾達夫斯基合寫(xiě)一本重要的著(zhù)作《執行》，將政策執行研究提升為政策學(xué)研究的熱門(mén)領(lǐng)域。
自此之后，政策執行研究吸引了大量學(xué)者的注意，相關(guān)研究文獻如雨后春筍般涌現。西方的政策執行在研究取向上存在兩種比較突出的研究理路或理論范式，即自上而下法和自下而上法。自上而下法的支持者認為政策執行主要關(guān)注的是“政策執行官員和目標群體的行為在多大程度上體現在一個(gè)權威決定中的政策目標相一致”。
薩巴蒂爾提出一種比較成熟的自上而下的政策執行模型，認為政策執行受到問(wèn)題的可控性、構建執行的法律框架能力和影響執行的非法律性變量等三組因素的影響。與自上而下法相比，自下而上法的支持者認為，政策執行過(guò)程更應該理解那些涉及微觀(guān)層面執行過(guò)程的參與者的目標、戰略、活動(dòng)以及相互關(guān)系。持自下而上法態(tài)度的學(xué)者普遍認為，“政策不是高層領(lǐng)導的決議， 而是最底層官員的行動(dòng)，這些行動(dòng)有時(shí)與正式頒布的政策相符，有時(shí)則背道而馳?！弊陨隙路ǖ娜秉c(diǎn)是過(guò)于關(guān)注法令或制度，將政策執行過(guò)程僅僅視為一種純粹的行政過(guò)程，忽視政策執行過(guò)程的政治內容。對自下而上法的批評意見(jiàn)則認為，自下而上的政策執行模型忽視了制度的合法性來(lái)源，以及對地方自治的過(guò)分強調，實(shí)際上地方和基層官僚只能在中央政府設置的制度框架下行動(dòng)。
鑒于自上而下法過(guò)于宏觀(guān)形式化的弊端，以及自下而上法容易陷入微觀(guān)碎片化的困境，越來(lái)越多西方學(xué)者開(kāi)始發(fā)掘能夠綜合兩方面因素的政策執行理論，其中一種方向是構建介于宏觀(guān)和微觀(guān)之間的政策執行的中層理論，另一種方向試圖將政策類(lèi)型與政策執行聯(lián)系起來(lái)研究，從而達到調和自上而下法和自下而上法之間的理論張力的目的。在中層理論建構方向上的努力產(chǎn)生了一系列研究成果，包括政策執行的組織模型、政策網(wǎng)絡(luò )理論、倡議聯(lián)盟理論、政府內政策執行的溝通模型，等等。
將政策類(lèi)型和政策執行聯(lián)系起來(lái)的研究試圖說(shuō)明政策的不同類(lèi)型對政策執行產(chǎn)生的重大影響。里普利和富蘭克林在洛伊的政策分類(lèi)基礎上，將公共政策區分為分配型政策、競爭性規則政策、保護性規制政策和再分配性政策，里普利和富蘭克林認為，規制政策很難維持其執行的穩定性和日?；?，同時(shí)執行過(guò)程中出現的沖突和爭論比分配政策更嚴重，再分配政策執行過(guò)程中出現的沖突和爭論，比分配政策和競爭性規制政策更嚴重。馬特蘭德的模糊沖突模型綜合分析了自上而下法和自下而上法的偏頗之處，并根據政策特性的清晰性程度和利益的沖突性程度，將政策執行區分為四種類(lèi)型，即行政性執行、政治性執行、試驗性執行和象征性執行。由此分類(lèi)，馬特蘭德得出結論，“當政策明確、沖突較低時(shí)，基于公共行政實(shí)踐的傳統的自上而下模型提供了對這種政策執行過(guò)程的精確描述”，“當政策模糊、沖突程度較低時(shí)，自下而上模型則提供了對這種執行過(guò)程的清晰描述”，而“當存在一項具有實(shí)質(zhì)性沖突的模糊政策時(shí)，兩個(gè)模糊都有些相關(guān)性”。
中國的政策執行研究
二十世紀八十年代之后，國內外學(xué)者開(kāi)始關(guān)注中國公共政策執行的基本經(jīng)驗，相關(guān)冠以政策執行的研究文獻大量涌現，遍及行政學(xué)、政治學(xué)、社會(huì )學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科的學(xué)者投入了相當的關(guān)注度。從總體上看，國內外關(guān)于中國公共政策執行的研究集中體現在對三大問(wèn)題的關(guān)注上，一是運用什么樣的理論框架去概括和分析中國的政策執行經(jīng)驗，二是如何理解中國公共政策執行的分異現象，三是中國公共政策執行的執行偏差及其原因。
第一類(lèi)研究試圖提供理解中國公共政策執行經(jīng)驗的理論分析框架。依據理論模型建構的不同取向，有關(guān)中國公共政策執行的理論模型又可以區分為抽象性理論模型和具體化理論模型，前者意在抓住政策執行的“神”，后者則試圖提供更加具體的觀(guān)察視野。在抽象性理論模型中，政治動(dòng)員模型和博弈模型最為著(zhù)名。許多學(xué)者都不約而同地注意到傳統的理性官僚制模型似乎很難準確地描述中國的政策執行經(jīng)驗。鑒于改革之前三十年中國政治密布、政治運動(dòng)的非常態(tài)實(shí)踐，有學(xué)者認為政治動(dòng)員模型相比官僚制模型更加適應于對中國政策執行經(jīng)驗的理解。政治動(dòng)員模型的特質(zhì)是政策執行過(guò)程并不是按照循規蹈矩的官僚行政來(lái)完成，而是通過(guò)大量的動(dòng)員政治來(lái)實(shí)現政策目標，比如意識形態(tài)宣傳和對群眾的大規模發(fā)動(dòng)。
現實(shí)經(jīng)驗還表明，政治動(dòng)員模型不僅適用于描述前三十年的中國政策執行經(jīng)驗，而且在一定程度上也適合于現階段的中國。比如許多學(xué)者注意到，中國雖然告別了政治運動(dòng)時(shí)代，但仍然使用“運動(dòng)式”的執行手段來(lái)推動(dòng)政府意圖的落實(shí)，這種“運動(dòng)式”的執行體現了轉型期政府常態(tài)執行能力相對不足的現狀。
政策執行的博弈模型試圖抓住政策執行過(guò)程中不同主體之間的利益博弈的本質(zhì)。改革之后，中國政府層級之間、橫向機構之間發(fā)生分化，地方政府和部門(mén)機構成為利益主體，造成中央政府在一些政策的執行中失去對地方政府和部門(mén)的牢固控制，轉而只能在與地方政府和相關(guān)部門(mén)的博弈中推動(dòng)政策的執行，政策執行的不確定性顯著(zhù)增加。比如有學(xué)者指出，在中國公共政策執行過(guò)程中，地方政府之間形成了縱向的上級政府與下級政府之間的利益博弈關(guān)系和橫向的各同級政府之間的利益博弈關(guān)系?？v向地方政府之間的利益博弈主要指向財權和政治利益的交換，橫向政府之間的利益博弈主要是為了吸引實(shí)現經(jīng)濟增長(cháng)所需的生產(chǎn)要素。
與抽象性模型相對，也有學(xué)者試圖開(kāi)發(fā)理解中國公共政策執行經(jīng)驗的具體模型。賀東航與孔繁斌認為，為了防止政策執行限于“碎片化”困境，中國公共政策執行過(guò)程體現為中國特色制度的高位推動(dòng)，通過(guò)層級性治理和多屬性治理，采用協(xié)調、信任、合作、整合、資源交換和信息交流等相關(guān)手段來(lái)解決公共政策在央地之間、部門(mén)之間的貫徹與落實(shí)的問(wèn)題。龔洪波則將政策執行分解為“執行結構政策執行執行結果”三個(gè)層次，認為政策執行結構作為自變量、政策執行過(guò)程作為中間變量、政策執行結果作為因變量，三者的結合是理解中國公共政策執行的有效理論框架。
第二類(lèi)研究關(guān)注的是中國公共政策執行中的分異現象。有關(guān)政策執行的分異現象的研究主要關(guān)注的是政策執行的差異性及其形成邏輯，在這里，政策執行的分異并不等于政策執行的失敗或扭曲，而是關(guān)注不同政策在執行中的差異性命運，以及同一類(lèi)政策在不同地區的差異性執行。對于不同政策在執行中的差異性命運，最為著(zhù)名的研究由歐博文和李連江完成。歐博文和李連江通過(guò)對中國農村公共政策的觀(guān)察，發(fā)現了一種地方干部選擇性執行政策的現象。由于群眾運動(dòng)的平息、下管一級的干部任命制和強調指標化管理的干部責任制的推廣，地方干部越來(lái)越唯上級意志是從，政策的實(shí)施也越來(lái)越依賴(lài)于指標的設計和貫徹執行。頂頭上司權威的加強和指標化管理的普及造成了地方干部在執行指標易于衡量但不受村民歡迎的政策更加賣(mài)力，而抵制那些受村民歡迎卻不容易被轉化為約束性指標的政策。
對于這個(gè)問(wèn)題的理解還有另外一種思路，這種思路也將不同政策遭遇的不同際遇放在中國政府的層級關(guān)系中去理解，但解釋的關(guān)鍵點(diǎn)并不在于制度變遷，而是在于政策性質(zhì)的差異性。比如魏姝就借用了洛伊的政策分類(lèi)框架來(lái)解釋中國的政策執行偏差問(wèn)題，得出的結論包括： 分配政策的執行偏差往往是由政策本身的因素造成的；構成性政策執行的關(guān)鍵在于不同執行機構之間的溝通和協(xié)調；規制政策執行難度大，影響其有效執行的關(guān)鍵因素，一是規制對象的特點(diǎn)，二是能否有效控制規制者與被規制者之間建立在權錢(qián)交易基礎上的合謀；再分配政策執行過(guò)程中地方政府、生產(chǎn)商和公眾等利害相關(guān)者會(huì )圍繞其所蘊含的巨大利益空間展開(kāi)復雜的利益博弈。
竺乾威、殷華方等人則運用馬特蘭德的模糊沖突模型來(lái)解釋中國的政策執行偏差，他們不約而同地認為，在不同的政府間關(guān)系和政策特性條件下，地方政府將會(huì )采取完全不同的政策執行策略行為。對于同一政策為什么會(huì )在不同地區產(chǎn)生差異性的執行效果，一種較有說(shuō)服力的解釋是，中央政府在推進(jìn)缺乏成熟經(jīng)驗的政策執行時(shí)，為地方預留了相當大的地方自主試驗權，地方可以按照地方的實(shí)際情況因地制宜地開(kāi)展“政策試驗”。這種解釋將政策執行的分析放在一直分權框架下理解，政策執行的分異是得到中央政府的授權和鼓勵的結果。但是，放在一種相對集權化的政策執行過(guò)程中，實(shí)際的政策執行模式仍然會(huì )呈現較大的分異性。比如，格貝爾對安徽省農村稅費改革政策執行過(guò)程的研究就注意到相當明顯的地區執行的不平衡性。格貝爾給出的解釋邏輯是： 在中國的中央地方體制下，存在一種競爭的層級結構（competition under hierarchy），地方政府在政策執行過(guò)程中會(huì )分化為積極執行者和抵制執行者，而面對地方政府的抵制，中央政府又會(huì )采取新的政策工具予以應對，所以政策執行過(guò)程伴隨著(zhù)地方回應策略的分化以及中央政府的再調整，由此形成政策在不同地區的不平衡執行。
第三類(lèi)研究關(guān)注的是中國公共政策執行中的執行偏差問(wèn)題。與政策執行的分異現象有別，有關(guān)政策執行的偏差問(wèn)題的研究主要關(guān)注政策意圖的扭曲、變異和失敗，以及對此的原因解釋。實(shí)際上，有關(guān)中國公共政策執行的大部分文獻可以歸入此類(lèi)。對于政策執行偏差的研究，來(lái)自“自上而下”視角的研究多將問(wèn)題的焦點(diǎn)集中在中國的制度結構之上。比如美國學(xué)者李侃如對中國環(huán)境政策執行的研究，就將環(huán)境政策難以得到執行歸咎為中國制度的職權劃分和激勵結構問(wèn)題。中國政府的職權已被職能、地域和級別搞得零零散散，權威的碎片化構成了政策執行的制度障礙。而在激勵結構上，中國的制度結構規定了各地傾向于保護地方利益，而把其他地方當作競爭對手。但問(wèn)題是，多數環(huán)境問(wèn)題超過(guò)了地方邊界，需要不同地域政府合作方能有效解決。
國內政府研究的一些學(xué)者也往往從制度結構上分析政策執行的失敗。比如丁煌認為政策執行阻滯是由制度缺陷所致，包括縱向的政府間權力劃分缺乏規范、橫向的機構間職能配置交叉重疊、政策執行行為的監督制度不健全，以及現行的干部管理制度的不足。錢(qián)再見(jiàn)和金太軍認為政治社會(huì )化機制乏力、成本收益預期失衡和責任追究制度缺損是中國政策執行“中梗阻”現象的制度根源。陳雪瓊、劉建平從組織學(xué)角度透視了政策執行的組織傳播困境，認為中國行政體制結構的“科層制扭曲”特征是惠農政策組織傳播困境的重要原因，等級化、人格化和非理性的科層結構阻礙了惠農政策信息傳達到農村，惠農政策處于傳播失靈、策略性執行以及監督缺位狀態(tài)，政策實(shí)際執行效果遠遠低于政策預期與規劃。
來(lái)自“自下而上”視角的研究則更加關(guān)注政策執行過(guò)程中的組織行為和社會(huì )情境的影響。比如，周雪光建立了“共謀”概念來(lái)解釋中國的政策執行偏差問(wèn)題。所謂在執行來(lái)自上級部門(mén)，特別是中央政府的各種指令政策時(shí)，基層上下級政府常常共謀策劃、暗渡陳倉，采取“上有政策、下有對策”的各種手段，來(lái)應對這些政策要求以及隨之而來(lái)的各種檢查，導致了實(shí)際執行過(guò)程偏離政策初衷的結果。周雪光認為，共謀行為不能簡(jiǎn)單地歸咎于政府官員或執行人員的素質(zhì)或能力，其穩定存在和重復再生是政府組織結構和制度環(huán)境的產(chǎn)物。
與周雪光的觀(guān)點(diǎn)相似，許多對相關(guān)具體政策執行的實(shí)證研究也表明政策執行的失敗根源于制度設計和執行中的不可行性。比如，董強和李小云以計劃生育政策執行情況討論了農村政策執行中的上級對下級缺乏事實(shí)上的約束能力的監督軟化問(wèn)題。他們認為中國現行的壓力型體制導致了政策目標分解到基層政府無(wú)法完成的地步，這是導致政策監督軟化現象的制度根源。
同樣是對于計劃生育政策執行的實(shí)證研究，艾云從組織社會(huì )學(xué)角度解讀了上對下的監督失敗問(wèn)題，政策執行中的監督失敗在于非正式組織行為的普遍存在，其根源則是政策實(shí)施的組織結構、組織設計的不合理，尤其是監督制度、激勵制度與組織目標、政治環(huán)境方面的不兼容和內在矛盾。
另外一些研究從委托代理關(guān)系上解釋政策執行的偏差和失敗。譚秋成認為中國制度體系所規定的多層委托代理關(guān)系是導致農村政策在執行中變異走樣的制度根源。比如有研究者對農村扶貧項目的經(jīng)驗研究就說(shuō)明，作為代理人的地方精英很容易被實(shí)際利益所俘獲，從而使得財政扶貧資金偏離原來(lái)的政策目標。還有一些研究注意到，在許多地方，農村低保政策很難覆蓋到真正的目標群體，而是被地方干部當作一種治理資源予以使用。
還有一種對政策執行偏差的解釋思路關(guān)注于社會(huì )關(guān)系網(wǎng)絡(luò )對政策執行的影響。比如有研究者指出，“政策執行悖論”應當關(guān)注政府無(wú)法控制的社會(huì )因素。在正式組織和社會(huì )關(guān)系網(wǎng)絡(luò )的雙重制度規約下，政策執行者在縱向和橫向模式的交叉點(diǎn)上執行政策，前者是一種垂直的、以等級權威作為基礎的行動(dòng)邏輯，后者則是以人緣情感為準則的行動(dòng)邏輯。如果正式組織與社會(huì )關(guān)系網(wǎng)絡(luò )無(wú)法有效契合，尤其當正式組織深陷于人緣化社會(huì )關(guān)系時(shí)，政策執行走樣將在所難免。
文獻評析與研究思路
由于國內外政策執行的相關(guān)研究文獻已經(jīng)可以用汗牛充棟來(lái)形容，上述文獻的回顧難免會(huì )存在掛一漏萬(wàn)的危險。但上述所及的文獻仍然對本書(shū)的研究提供了不少啟示。
第一，對新農村建設政策執行過(guò)程的研究應該在“自上而下”和“自下而上”兩種視角之間尋求平衡。在研究新農村建設政策執行過(guò)程中，不僅要描述和分析新農村建設的宏觀(guān)制度背景，高層級政府的政策意向，同時(shí)要關(guān)注地方情境和地方官員的行為邏輯，以及作為政策執行的目標對象的村莊和農民對自上而下輸入的政策的自下而上的回應。
第二，政策分類(lèi)對于政策執行研究的重要性。正如馬特蘭德所指出的，政策執行的“自上而下”模型和“自下而上”模型之間的分歧在很大程度上可以通過(guò)政策分類(lèi)加以化解。所以在本書(shū)對新農村建設政策執行過(guò)程的分析必須立足于對新農村建設政策類(lèi)型和政策性質(zhì)的充分甑別。
第三，對新農村建設政策執行過(guò)程的研究應當結合中國式集權體制及其運作特征來(lái)分析，特別是要關(guān)注政策執行過(guò)程中不同層級政府之間的互動(dòng)。
第四，對新農村建設政策執行過(guò)程的研究應當注意政策執行中的分異和偏差現象，并分析這些政府行為的生成邏輯與體制根源。
第五，目前學(xué)術(shù)界就某個(gè)農村政策執行案例為對象的深入研究還比較少見(jiàn)，本書(shū)對新農村建設政策執行過(guò)程的研究具有一定的理論與實(shí)踐意義。
三 政策執行的層級響應模型
對政策執行過(guò)程的研究離不開(kāi)一定的分析框架，因為一定的分析框架提供了研究者分析事物的視角和思路，以及處理經(jīng)驗材料的方式和手法。從理論建構角度來(lái)說(shuō)，建立對新農村建設政策執行過(guò)程的分析框架應當滿(mǎn)足三個(gè)方面的要求： 一是結合新農村建設的政策性質(zhì)來(lái)完成。因為新農村建設的政策性質(zhì)直接決定了分析框架的適用性。二是結合可借鑒理論模型來(lái)完成。這就要求在對分析模型建構的時(shí)候，充分搜尋已有合適相關(guān)的理論模型，力求做到“站在已有研究的肩膀上”。三是結合中國體制和中國社會(huì )的特質(zhì)來(lái)完成。分析框架的建立應當納入中國式集權體制和中國農村的鄉土社會(huì )的視野，因為新農村建設政策執行過(guò)程幾乎同時(shí)運行于這兩種并行場(chǎng)域。
政策性質(zhì)與可借鑒理論模型
新農村建設的政策性質(zhì)可以從多個(gè)角度予以透視。第一，從政策執行的目標對象上來(lái)說(shuō)，新農村建設雖然屬于一種選擇性惠農政策，即新農村建設并不是普惠的，而是一種特惠的惠農政策。第二，從政策執行的資源獲取上來(lái)說(shuō)，新農村建設作為一種特惠的惠農政策，政策執行的目標對象并不是單一的資源接受方，同時(shí)也是主要的資源投入主體。第三，從政策的層級利益結構上來(lái)說(shuō)，新農村建設政策執行過(guò)程涉及多層級政府的共同參與，新農村建設并不會(huì )像某些規制性政策那樣在政府之間制造明顯的利益沖突結構，但是也不會(huì )為地方政府和官員提供高強度的利益激勵。第四，從政策的模糊性角度來(lái)說(shuō)，新農村建設在政策目標和政策執行手段上都具有模糊性特征。新農村建設政策執行過(guò)程明顯具有“干中學(xué)”的特點(diǎn)，中央政府和地方政府都缺乏現成的操作指南，只能依靠地方政府因地制宜地通過(guò)政策執行試驗不斷獲取和積累。所以總結來(lái)說(shuō)，新農村建設在政策性質(zhì)上可以理解為： 一方面，新農村建設是一種特惠性且需要社會(huì )資源投入的惠農政策；另一方面，這種惠農政策并不會(huì )明顯地遭致地方政府和官員的抵制或歡迎，且政策執行過(guò)程具有明顯的試驗性特征。
馬特蘭德提出的模糊沖突模型對于理解中國的新農村建設的政策執行過(guò)程具有重要的啟示意義。依據政策的模糊性（目標、手段）和沖突性（上下級之間）兩個(gè)維度，馬特蘭德將政策執行過(guò)程分為四種類(lèi)別：行政性執行；政治性執行；試驗性執行；象征性執行。見(jiàn)圖a。
行政性執行的目標是給定的，用以解決現有問(wèn)題的技術(shù)是已知的，信息從上到下流動(dòng)。執行以垂直的方式得到指令，每一基本環(huán)節都接受來(lái)自上一層的指示，因而具備了一些理性決策過(guò)程所具有的先決條件，如果在執行中能夠得到充分的資源，那么想要的結果事實(shí)上是可以保證的。這是一種比較典型的馬克斯•韋伯的官僚制式的執行范式，下級忠誠地執行其被委托的責任。政治性執行的特點(diǎn)在于政策參與者有明確的目標，但由于這些明確界定的目標互不相容，因而引發(fā)沖突。同樣，沖突性的競爭可以通過(guò)政策手段發(fā)生。政治執行的主要原理是執行結果是由權力決定的。就這類(lèi)政策而言，順從不是自發(fā)的。試驗性執行的結果在很大程度上取決于哪些參與者是積極的并牽涉最深。指導這一執行的主要原理是情境狀況支配著(zhù)執行過(guò)程，結果主要取決于地方微觀(guān)執行環(huán)境中的資源與參與者。象征性執行由于高度的模糊性導致結果因地而異，其主要原理就是地方層面的聯(lián)盟力量決定了結果。象征性執行與政治性執行的區別在于地方微觀(guān)層面而不是中央宏觀(guān)層面的聯(lián)盟力量決定了執行結果。最終，馬特蘭德得出結論，當政策明確、沖突程度較低時(shí)，自上而下模型可以為政策執行過(guò)程提供精確描述，而當政策模糊、沖突程度較低時(shí)，自下而上模型則對執行過(guò)程提供了更加精確的描述。
按照馬特蘭德的政策執行理論，新農村建設的執行模式比較符合試驗性執行模式。因為新農村建設的政策性質(zhì)具有模糊性和低沖突性?xún)纱筇攸c(diǎn)。政策性質(zhì)相對模糊，一方面，新農村建設的政策目標過(guò)于“包羅萬(wàn)象”，側重點(diǎn)難以把握，另一方面，新農村建設的模糊性體現為實(shí)現政策目標的手段的模糊性，新農村建設是一種需要高度考慮地方差異，必須因地制宜，這決定了高層級政府無(wú)法也不應該過(guò)于明確地設定具體目標，以避免綁縛地方政府的手腳。政策性質(zhì)的低沖突性可以這么來(lái)認識： 高層級政府將新農村建設當作一種政治任務(wù)要求地方政府去因地制宜地執行，這時(shí)起關(guān)鍵作用的是地方政府的積極性。地方政府有沒(méi)有積極性，關(guān)鍵是要看新農村建設與地方政府之間的激勵關(guān)系，到底是一種沖突性的激勵結構，還是一種相容性的激勵結構。當前中國地方政府的發(fā)展主義導向相對明顯，新農村建設作為一種自上而下推動(dòng)且需要地方政府提供財力支持的政策過(guò)程，并不能構成對地方官員的強激勵，但是另一方面，新農村建設也不構成對地方政府和官員的高沖突結構，新農村建設的推動(dòng)并不妨礙地方政府核心目標的實(shí)現，取得新農村建設的成就還會(huì )使地方官員受到上級政府的肯定，以及人民群眾的擁護。所以可以說(shuō)，新農村建設雖然不能像經(jīng)濟發(fā)展一樣激勵地方政府和官員的投入，但也不會(huì )受到地方政府和官員的過(guò)分抵制，新農村建設最終執行的情況取決于地方的實(shí)際情況和地方官員的主觀(guān)偏好，將會(huì )呈現較大的地方差異性。
政策執行的層級響應模型
馬特蘭德的模糊沖突模型能夠較好地解釋新農村建設中最為可能得到一種“試驗性執行”的待遇，地方政府在新農村建設中掌握了高度自主性，這無(wú)疑在理論上提供了比較深刻的洞見(jiàn)。但是，“試驗性執行”只能在中觀(guān)層面鎖定新農村建設的認識框架，更為微觀(guān)的認識則需要對“試驗性執行”進(jìn)行更為深度的開(kāi)發(fā)，以弄清具有高度自主性的地方政府在地方場(chǎng)域內是如何處理新農村建設的，這種“試驗性執行”是如何得以展開(kāi)的。就此而論，筆者認為新農村建設的過(guò)程可以通過(guò)政策執行的層級響應模型予以觀(guān)察，見(jiàn)圖b。
政策執行的層級響應模型，認為政策執行的本質(zhì)是在特定的執行環(huán)境下，上級單位相對下級單位的執行力建構，以及下級單位相對上級單位政策意圖的策略性響應過(guò)程。在這里，一級單位是指一個(gè)治理層級，上下級單位也是一個(gè)相對概念，中央政府作為上級單位，省級政府是下級單位，省級政府作為上級單位，市級政府是下級單位，市級政府作為上級單位，縣級政府即為下級單位，縣級政府作為上級單位，鄉鎮政府即為下級單位，鄉鎮政府作為上級單位，村級組織即為下級單位。由于新農村建設采取了以縣為主的實(shí)施模式，在縣一級將形成具體化、操作化的政策版本，所以分析的重點(diǎn)主要體現在縣、鄉、村三個(gè)層次，集中討論縣鄉之間、鄉村之間的互動(dòng)過(guò)程。
上級單位相對下級單位的執行力建構涉及四個(gè)方面內容。一是組織管理能力。新農村建設作為一種自上而下推動(dòng)的系統工程必須具備得力的組織安排，組織管理能力的高低直接影響到實(shí)際的執行結果。在官僚科層體系的結構下，組織管理能力的建構涉及管理體制的理順、專(zhuān)門(mén)機構的設立、協(xié)調機制的建立、權力職責的配置，以及工作流程的構造等內容。二是資源配備能力。對于上級單位來(lái)說(shuō)，沒(méi)有充足的資源將很難有效地調動(dòng)下級單位的參與，上級單位不僅要出臺細致的政策文本，更為關(guān)鍵的是要配備足夠的資源。三是政策學(xué)習能力。在新農村建設的政策執行中，高層級單位只提供了非常模糊的意識形態(tài)性語(yǔ)言，并且強調建設要因地制宜。以縣為主的實(shí)施模式意味著(zhù)縣一級需要形成具體化和操作化的政策版本，但是縣級單位在一開(kāi)始并沒(méi)有成型的經(jīng)驗可循，只能夠“邊干邊學(xué)”地在實(shí)踐和試驗中探索經(jīng)驗，這意味著(zhù)政策學(xué)習能力直接決定了新農村建設的執行結果。政策學(xué)習的一個(gè)重要辦法是在內部搞“試點(diǎn)”，即通過(guò)建設示范單位的方式來(lái)積累政策執行的經(jīng)驗。四是執行動(dòng)員能力。由于新農村建設并非屬于強制性的政策執行過(guò)程，下級單位具有很大的選擇性空間，上級單位為了有效調動(dòng)下級單位的積極性就必須充分依賴(lài)于動(dòng)員技術(shù)的運作。由于縣、鄉、村三級之間的運行于地方官場(chǎng)和鄉土社會(huì )，政策執行的動(dòng)員技術(shù)往往會(huì )涉及官場(chǎng)內復雜的非正式行為的運作，與此同時(shí)，大量的鄉土社會(huì )規范成為有效動(dòng)員的社會(huì )性資源。
下級單位相對上級單位政策意圖的策略性響應，是指下級單位作為具有利益自主性的一級主體，對上級單位政策意圖并不會(huì )刻板地、不折不扣地予以貫徹，而是會(huì )結合自身的條件和利益對上級政策意圖進(jìn)行選擇性地采納和修正，最終實(shí)現政策執行與下級單位的條件和利益的兼容與調和。這里的條件是指下級單位可供配合于新農村建設的軟硬件資源，包括經(jīng)濟實(shí)力、自然人文環(huán)境，以及干部和群體的積極性等因素。這里的利益涉及下級單位作為一級利益主體對新農村建設的利益認知。由于新農村建設在原則上屬于非強制性政策執行過(guò)程，在基于不同的條件和利益認知的基礎上，下級單位對上級單位的執行力建構將呈現出差別化的響應策略。在下文闡述的案例中，不同鄉鎮之間參與新農村建設的程度存在較大的分化，這一方面是因為不同鄉鎮在面對縣級政府的執行力建構之下，由于鄉鎮官員的主觀(guān)偏好和鄉鎮財力的差異，鄉鎮官員采取了不同類(lèi)型的響應策略；另一方面，鄉鎮之間的執行分化來(lái)自自上而下的選擇性扶持，那些選擇對新農村建設進(jìn)行強參與的鄉鎮獲得了縣級政府更多的“偏愛(ài)”和關(guān)照。在新農村建設中，那些采取強參與的鄉鎮也會(huì )對其下的村一級展開(kāi)類(lèi)似的執行力建構過(guò)程，而隸屬于這些鄉鎮的村莊（行政村和自然村）同樣面臨著(zhù)如何處理新農村建設的問(wèn)題，實(shí)際上村莊與鄉鎮一樣，對新農村建設的參與程度存在巨大的差異。這種差異一方面也顯然與村干部的策略選擇相關(guān)，如同鄉鎮官員一樣，村干部在理論上也具有強參與策略和弱參與策略這兩種選擇。但是由于那些對新農村建設存有“抱負”的鄉鎮，為了實(shí)現新農村建設的整體推進(jìn)，鄉鎮一級會(huì )展開(kāi)對村一級的高強度動(dòng)員，這時(shí)弱參與策略將不會(huì )成為選項，村干部只會(huì )存在主動(dòng)參與和被動(dòng)參與兩種情況。除了村干部的策略選擇之外，決定村莊對新農村建設參與程度的還有兩個(gè)因素，一是鄉鎮的選擇性扶持，一是村干部必須回應的村民壓力。鄉鎮官員對新農村建設的主觀(guān)偏好更多地來(lái)自政績(jì)預期，而缺乏晉升預期的村干部的主觀(guān)偏好主要取決于干部的事業(yè)心和權威維護的考慮。
最后來(lái)看政策執行的層級響應模型的執行環(huán)境。新農村建設的政策執行過(guò)程幾乎同時(shí)運行于中國式集權體制和中國農村的鄉土社會(huì )，那么在這種情況下，對新農村建設政策執行過(guò)程的分析必然難以繞過(guò)這種場(chǎng)域的基本特點(diǎn)。先看中國式集權體制的基本特征。必須說(shuō)明的是，中國式集權體制極其復雜多端，任何企圖勾勒其基本輪廓的嘗試都存在著(zhù)以偏概全的風(fēng)險。筆者在這里嘗試抽離出來(lái)的中國式集權體制的制度特征顯然意在服務(wù)于本書(shū)的分析，而不是企圖獲得一種對中國式集權體制的整體性認知。第一，集權與分權的并行與互嵌。中國式集權體制的一個(gè)面目是高度集權，這體現在國家權力的高度一元性，國家權威相對于社會(huì )力量的壓倒性?xún)?yōu)勢，中央政府相對地方政府的選擇性權力集中，以及同一治理層級之中主要官員對地方權力的集中占有。另一方面，中國式集權體制又具有相當明顯的分權面目，這種分權體現在縱向的不同層級政府之間，橫向的部門(mén)機構之間。所以可以說(shuō)，中國式集權體制是集權和分權共同鑲嵌而成的權威系統。在本書(shū)對經(jīng)驗材料的整理當中將會(huì )看到，位于地方權力核心的主要官員對新農村建設的政策走向發(fā)揮著(zhù)舉足輕重的作用。第二，政府間事權劃分的不明晰。有學(xué)者已經(jīng)令人信服地總結了中國體制存在高度的“職責同構”現象，即不同層級政府擁有相似的事權集合。
這種事權劃分不清的制度結構所造成的分工和執行困境往往需要通過(guò)不斷地出臺專(zhuān)門(mén)政策文件來(lái)協(xié)調，但對高層級權力而言，事權劃分的不明確實(shí)際上為它們在政策運行中依靠?jì)?yōu)勢權威實(shí)行權力的再集中提供了制度空間。本書(shū)對X區新農村建設經(jīng)驗的觀(guān)察即體現了在不同時(shí)段，不同層級政府對新農村建設的主導權存在著(zhù)相當程度的波動(dòng)，而這種波動(dòng)又影響了新農村建設政策執行的模式和實(shí)際操作。第三，地方政府行為的公司化導向。在發(fā)展主義大旗之下，中國的地方政府已經(jīng)在許多方面形同公司。
地方官員高度關(guān)注經(jīng)濟類(lèi)指標的實(shí)現（最重要的是財政收入和GDP），而對一些無(wú)法創(chuàng )造“利潤”的社會(huì )類(lèi)指標缺乏關(guān)心。新農村建設政策出臺之時(shí)，正好迎頭趕上中西部地方政府大舉擁抱公司化導向的時(shí)代。在資源有限的情況下，雖然新農村建設并不必然會(huì )受到地方政府的抵制，但新農村建設政策執行過(guò)程必然受到財力分配導向和官員個(gè)人偏好的巨大影響，新農村建設政策執行的廣度、深度和方向具有明顯的不確定性。第四，地方官員對社會(huì )需求的回應性遲鈍。集權體制永遠需要面對政府偏好和社會(huì )需求之間的矛盾和張力。在中國式集權體制下，中央政府是政治責任的總代表，地方政府和官員權威來(lái)自法律規定和上級任命，黨管干部和任命制、任期制、回避制使得地方官員容易產(chǎn)生“唯上不唯下”的行為導向。在實(shí)際政策執行中，地方官員并不會(huì )選擇老百姓最歡迎的政策執行方式來(lái)執行，而是選擇上級權力歡迎并能體現自身政績(jì)的政策執行方式。從本書(shū)后文的分析不難看到，X區新農村建設執行模式發(fā)生的轉變，在一些鄉鎮的具體操作中，政策導向已從農民利益倒向官員的政績(jì)利益。第五，上對下的指標化管理?！拔母铩苯Y束之后，中國逐漸告別政治運動(dòng)，進(jìn)入常態(tài)社會(huì )。與常態(tài)社會(huì )相對應的體制特點(diǎn)則是正式官僚制度的普遍恢復和正規化，這其中一個(gè)明顯的體現即是上級政府越來(lái)越習慣于通過(guò)各種目標考核體系來(lái)實(shí)現對下級政府的指標化管理。
1954年，管理大師德魯克在《管理實(shí)踐》一書(shū)中首次提出了“目標管理”的概念。根據江蘇省人事廳廳長(cháng)的回憶，從上世紀八十年代開(kāi)始，我國各級政府部門(mén)陸續引入目標管理，并與崗位責任制相結合，形成政府目標責任制。這種指標化管理往往會(huì )在體制的橫向單位之間形成圍繞實(shí)現關(guān)鍵指標的錦標賽式的地方競爭。
這種指標化管理一方面對下級單位施加了績(jì)效壓力，但是如若指標設計和考核不當，則會(huì )產(chǎn)生大量的弄虛作假的行為。第六，基層政府權力的非正規運作。在中國式集權體制下，基層政府權力直接面對社會(huì )，并承擔絕大多數政策執行功能，但基層政府權力卻表現出明顯的非正規性，即與理性官僚制模型所設定的政府行為方式相背離。一方面，與高層級政府相比，基層政府處于國家與社會(huì )的接合部，這種“首鼠兩端”的地位決定了基層政權權力需要經(jīng)常借用國家和社會(huì )兩種資源來(lái)執行政策。在本書(shū)討論的經(jīng)驗案例中，縣鄉干部在執行政策時(shí)需要啟用大量的社會(huì )機制，正式權力在一定程度上被非正式運用。另一方面，在地方官場(chǎng)上，除了縣級主要領(lǐng)導來(lái)自域外，幾乎所有縣鄉干部都來(lái)自地方，在同一區域的長(cháng)期工作、生活和交流，使得縣鄉干部之間高度熟悉，正式組織之下分布著(zhù)密集的非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò )，正式權力的運行夾雜著(zhù)大量的“關(guān)系運作”的成分。
鄉土社會(huì )是新農村建設的社會(huì )環(huán)境。鄉土社會(huì )一詞出自著(zhù)名社會(huì )學(xué)家費孝通先生，用以描述中國農村社區的基本特質(zhì)。對中國來(lái)說(shuō)，雖然歷經(jīng)時(shí)代變遷，并且存在著(zhù)明顯的區域差異，但是廣大農村地區仍然殘留著(zhù)濃厚的鄉土社會(huì )痕跡。由于鄉土社會(huì )構成了新農村建設政策執行的社會(huì )環(huán)境，實(shí)際上只有從鄉土社會(huì )的視角出發(fā)，才能更好地理解新農村建設的執行實(shí)踐。從分析意義上來(lái)說(shuō)，當前中國的鄉土社會(huì )的以下特點(diǎn)與新農村建設的政策執行過(guò)程存在著(zhù)實(shí)質(zhì)性的關(guān)聯(lián)。第一，逐漸褪色的熟人社會(huì )。鄉土社會(huì )的實(shí)質(zhì)是一種熟人社會(huì )，即居住于同一社區的農民之間的高度熟悉，以及由此形成的農民之間高度互惠性的行為模式。有學(xué)者已經(jīng)注意到，在工業(yè)化、城鎮化和市場(chǎng)化的多力沖擊下，廣大農村地區的鄉土社會(huì )已經(jīng)褪色，成為一種相互不太熟悉的半熟人社會(huì )。
僅就本書(shū)研究的區域而言，該地區的村莊顯然受到了工業(yè)化、城鎮化和市場(chǎng)化的深度沖擊，但村莊仍然保留了相當程度的熟人社會(huì )特質(zhì)。從經(jīng)濟學(xué)意義上來(lái)說(shuō)，熟人社會(huì )最大的功用是提供了一種重復博弈的條件，從而起到了壓制短期投機行為的作用。而從社會(huì )學(xué)意義上來(lái)說(shuō)，熟人社會(huì )意味著(zhù)村莊作為一種共同體的存在，村莊成員之間發(fā)生著(zhù)密集的、互惠性的社會(huì )交往。第二，村莊集體主義傳統的衰減。費孝通言說(shuō)的鄉土社會(huì )結合的是1949年前的經(jīng)驗，而1949年之后的一段時(shí)期，中國農村被強制性地納入一股強大的集體主義傳統，并籠罩性地體現在村莊生產(chǎn)、生活的方方面面。集體主義傳統雖然壓制著(zhù)村民的自由，但是卻可以節約村莊集體行動(dòng)的交易成本。
農村改革之后，集體主義傳統在不斷衰減，村民在獲得行動(dòng)自由的同時(shí)，也不得不面對村莊集體行動(dòng)交易成本被大幅抬高的困境。如果將新農村建設的政策執行過(guò)程理解為一種國家力量撬動(dòng)的村莊集體行動(dòng)過(guò)程，那么村莊的集體主義傳統的衰減意味著(zhù)村莊內生的組織動(dòng)員系統的失效和乏力。在本書(shū)的案例中可看到，如若不是國家的動(dòng)員和輔助性的組織作用，即便存在巨大的受益，農民也不容易自發(fā)聯(lián)合起來(lái)實(shí)施新農村建設。第三，正式制度與非正式制度的并立運行。在當前中國農村，正式制度已經(jīng)大規模下鄉，并且已經(jīng)在一些領(lǐng)域確定了牢固的基礎。但與此同時(shí)，在正式制度之外，鄉土社會(huì )的非正式制度仍然在固守著(zhù)村莊秩序。
按照諾斯的觀(guān)點(diǎn)，非正式制度是與正式制度相對應的、同樣對人們的行為起到約束作用的一系列規則，它們并非經(jīng)過(guò)人們有意識的設計，而是在人們長(cháng)期的社會(huì )交往自發(fā)形成，并被人們無(wú)意識接受的行為規范，主要包括意識形態(tài)、價(jià)值觀(guān)念、道德觀(guān)念及風(fēng)俗習慣等。相比正式制度，這些非正式制度對村民行為的規約往往更加徹底有效。從筆者對X區域的經(jīng)驗調查來(lái)看，新農村建設政策執行過(guò)程中，執行主體會(huì )適時(shí)交替地使用正式制度或非正式制度，并且對非正式制度運用是否得當顯得極為關(guān)鍵。
